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日浩观点:关于《项目支出绩效评价管理办法》解读——绩效评价的新要求、新变化


 


 日前,财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号,以下简称“老办法”)的基础上,修订印发了《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号,以下简称“新办法”),新办法共计七章三十二条,分别对项目支出绩效评价的含义、基本原则、主要依据、绩效评价的对象和内容、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织管理和实施、绩效评价结果应用及公开、法律责任等作出了明确规定,是全面实施预算绩效管理背景下开展绩效评价的工作指南。


那么,相比2011年的老办法,修订后的新办法有哪些新要求、新变化,日浩基于多年的预算绩效管理理论研究和实践经验,共计总结提炼了20项变化之处,下面为您详细分析:


 变化一:制定目的和依据进行了调整 


比较

内容

制定目的

新办法
为全面实施预算绩效管理,建立科学、合理的项目支出绩效评价管理体系,提高财政资源配置效率和使用效益
老办法
根据《中华人民共和国预算法》等国家有关规定
备注

比较

内容

制定依据

新办法
根据《中华人民共和国预算法》和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等有关规定
老办法
财政性资金安排支出的绩效评价及相关管理活动适用本办法
备注


 变化二:办法的适用范围进行了拓宽 


比较

内容

适用范围

新办法
一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用本办法。涉及预算资金及相关管理活动,如政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府债务项目等绩效评价可参照本办法执行。
老办法
财政性资金安排支出的绩效评价及相关管理活动适用本办法
备注


 变化三:绩效评价的定义进行精简 


比较

内容

绩效评价的定义
新办法

项目支出绩效评价(以下简称绩效评 价)是指财政部门、预算部门和单位,依据设定的绩效目标,对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判

老办法
财政支出绩效评价(以下简称绩效评价)是指财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。
备注


 变化四:绩效评价的分类进行了调整 


比较

内容

绩效评价的分类
新办法
绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式。
单位自评是指预算部门组织部门本级和所属单位对预算批复的项目绩效目标完成情况进行自我评价。
部门评价是指预算部门根据相关要求,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和方法, 对本部门的项目组织开展的绩效评价。
财政评价是财政部门对预算部门的项目组织开展的绩效评价。
老办法

部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。

绩效评价应当以项目支出为重点,重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。
备注


 变化五:绩效评价的原则进行了优化 


比较

内容

绩效评价的原则
新办法
绩效评价应当遵循以下基本原则:
(一)科学公正。绩效评价应当运用科学合理的方法,按照规范的程序,对项目绩效进行客观、公正的反映。
(二)统筹兼顾。单位自评、部门评价和财政评价应职责明确,各有侧重,相互衔接。单位自评应由项目单位自主实施,即“谁支出、谁自评”。部门评价和财政评价应在单位自评的基础上开展,必要时可委托第三方机构实施。
(三)激励约束。绩效评价结果应与预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩,体现奖优罚劣和激励相容导向,有效要安排、低效要压减、无效要问责。
(四)公开透明。绩效评价结果应依法依规公开,并自觉接受社会监督。
老办法
绩效评价应当遵循以下基本原则:
(一)科学规范原则。绩效评价应当严格执行规定的程序,按照科学可行的要求,采用定量与定性分析相结合的方法。
(二)公正公开原则。绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求,依法公开并接受监督。
(三)分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、各预算部门根据评价对象的特点分类组织实施。
(四)绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行,评价结果应当清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。
备注


 变化六:绩效评价的主要依据进行了更新 


比较

内容

绩效评价的主要依据
新办法
绩效评价的主要依据:
(一)国家相关法律、法规和规章制度;
(二)党中央、国务院重大决策部署,经济社会发展目标,地方各级党委和政府重点任务要求
(三)部门职责相关规定
(四)相关行业政策、行业标准及专业技术规范;
(五)预算管理制度及办法,项目及资金管理办法、财务和会计资料;
(六)项目设立的政策依据和目标,预算执行情况,年度决算报告、项目决算或验收报告等相关材料;
(七)本级人大审查结果报告、审计报告及决定,财政监督稽核报告等;
(八)其他相关资料。
老办法
绩效评价的主要依据:
(一)国家相关法律、法规和规章制度;
(二)各级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策;
(三)预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料;
(四)预算部门职能职责、中长期发展规划及年度工作计划;
(五)相关行业政策、行业标准及专业技术规范;
(六)申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料,财政部门预算批复,财政部门和预算部门年度预算执行情况,年度决算报告;
(七)人大审查结果报告、审计报告及决定、财政监督检查报告;
(八)其他相关资料。
备注


 变化七:绩效评价的对象进行了分类细化 


比较

内容

绩效评价的对象
新办法
单位自评的对象包括纳入政府预算管理的所有项目支出
 
部门评价对象应根据工作需要,优先选择部门履职的重大改革发展项目,随机选择一般性项目。原则上应以5年为周期,实现部门评价重点项目全覆盖。
 
财政评价对象应根据工作需要,优先选择贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署的项目,覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的项目。对重点项目应周期性组织开展绩效评价。
老办法

绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。

 
按照预算级次,可分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。
备注


 变化八:绩效评价的内容进行了充实完善 


比较

内容

绩效评价的内容
新办法
单位自评的内容主要包括项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及预算执行情况。对未完成绩效目标或偏离绩效目标较大的项目要分析并说明原因,研究提出改进措施。
 
财政和部门评价的内容主要包括:
(一)决策情况;
(二)资金管理和使用情况;
(三)相关管理制度办法的健全性及执行情况;
(四)实现的产出情况;
(五)取得的效益情况;
(六)其他相关内容。
老办法

绩效评价的基本内容:

(一)绩效目标的设定情况;
(二)资金投入和使用情况;
(三)为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等;
(四)绩效目标的实现程度及效果;
(五)绩效评价的其他内容。
备注


 变化九:绩效评价的周期进行了扩展 


比较

内容

绩效评价的周期
新办法
效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后;对于实施期5年及以上的项目,应适时开展中期和实施期后绩效评价。
老办法

绩效评价一般以预算年度为周期,对跨年度的重大(重点)项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。

备注


 变化十:绩效评价的指标进行了细化更新 


比较

内容

绩效评价的指标
新办法
单位自评指标是指预算批复时确定的绩效指标,包括项目的产出数量、质量、时效、成本,以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等。
 
财政和部门绩效评价指标的确定应当符合以下要求:与评价对象密切相关,全面反映项目决策、项目和资金管理、产出和效益;优先选取最具代表性、最能直接反映产出和效益的核心指标,精简实用;指标内涵应当明确、具体、可衡量,数据及佐证资料应当可采集、可获得;同类项目绩效评价指标和标准应具有一致性,便于评价结果相互比较。
老办法
绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标分为共性指标和个性指标。
(一)共性指标是适用于所有评价对象的指标。主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。
(二)个性指标是针对预算部门或项目特点设定的,适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。
共性指标由财政部门统一制定,个性指标由财政部门会同预算部门制定。
备注


同时,在新办法中对绩效评价指标的权重设计也进行了明确,具体如下:


单位自评指标的权重由各单位根据项目实际情况确定。原则上预算执行率和一级指标权重统一设置为: 预算执行率10%、产出指标50%、效益指标30%、服务对象满意度指标10%。如有特殊情况,一级指标权重可做适当调整。二、三级指标应当根据指标重要程度、项目实施阶段等因素综合确定,准确反映项目的产出和效益。


财政和部门评价指标的权重根据各项指标在评价体系中的重要程度确定,应当突出结果导向,原则上产出、效益指标权重不低于60%。同一评价对象处于不同实施阶段时,指标权重应体现差异性,其中,实施期间的评价更加注重决策、过程和产出,实施期结束后的评价更加注重产出和效益。


 变化十一:绩效评价的标准进行了细化调整


比较

内容

绩效评价的标准
新办法
绩效评价标准通常包括计划标准、行业标准、历史标准等,用于对绩效指标完成情况进行比较。
(一)计划标准。指以预先制定的目标、计划、预算、定额等作为评价标准。
(二)行业标准。指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。
(三)历史标准。指参照历史数据制定的评价标准,为体现绩效改进的原则,在可实现的条件下应当确定相对较高的评价标准。
(四)财政部门和预算部门确认或认可的其他标准。
老办法
效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括:
(一)计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。
(二)行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。
(三)历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。
(四)其他经财政部门确认的标准。
备注


 变化十二:绩效评价的方法进行了分类设定


比较

内容

绩效评价的方法
新办法
单位自评采用定量与定性评价相结合的比较法,总分由各项指标得分汇总形成。
 
财政和部门评价的方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等。根据评价对象的具体情况,可采用一种或多种方法。
老办法

绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。
(一)成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析,以评价绩效目标实现程度。
(二)比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较,综合分析绩效目标实现程度。
(三)因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素,评价绩效目标实现程度。
(四)最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较,评价绩效目标实现程度。
(五)公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判,评价绩效目标实现程度。
(六)其他评价方法。
绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则。
根据评价对象的具体情况,可采用一种或多种方法进行绩效评价。
备注


 变化十三:绩效评价结果设定原则进一步具化


比较

内容

绩效评价的结果
新办法
绩效评价结果采取评分和评级相结合的方式,具体分值和等级可根据不同评价内容设定。总分一般设置为100分,等级一般划分为四档:90(含)-100分为优、80(含)-90分为良、60(含)-80分为中、60分以下为差。
老办法

绩效评价结果应当采取评分与评级相结合的形式,具体分值和等级可根据不同评价内容设定。

备注


 变化十四:绩效评价组织实施职责进一步明确


比较

内容

绩效评价组织实施职责
新办法
财政部门负责拟定绩效评价制度办法,指导本级各部门和下级财政部门开展绩效评价工作;会同有关部门对单位自评和部门评价结果进行抽查复核,督促部门充分应用自评和评价结果;根据需要组织实施绩效评价,加强评价结果反馈和应用。
 
各部门负责制定本部门绩效评价办法,组织部门本级和所属单位开展自评工作,汇总自评结果,加强自评结果审核和应用;具体组织实施部门评价工作,加强评价结果反馈和应用。积极配合财政评价工作,落实评价整改意见。
 
部门本级和所属单位按照要求具体负责自评工作,对自评结果的真实性和准确性负责,自评中发现的问题要及时进行整改。
老办法

财政部门负责拟定绩效评价规章制度和相应的技术规范,组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效评价工作;根据需要对本级预算部门、下级财政部门支出实施绩效评价或再评价;提出改进预算支出管理意见并督促落实。
 
预算部门负责制定本部门绩效评价规章制度;具体组织实施本部门绩效评价工作;向同级财政部门报送绩效报告和绩效评价报告;落实财政部门整改意见;根据绩效评价结果改进预算支出管理。
备注


 变化十五:绩效评价工作程序进行了优化完善


比较

内容

绩效评价工作程序
新办法
财政和部门评价工作主要包括以下环节:
(一)确定绩效评价对象和范围;
(二)下达绩效评价通知;
(三)研究制订绩效评价工作方案;
(四)收集绩效评价相关数据资料,并进行现场调研、座谈;
(五)核实有关情况,分析形成初步结论;
(六)与被评价部门(单位)交换意见;
(七)综合分析并形成最终结论;
(八)提交绩效评价报告;
(九)建立绩效评价档案。
老办法
绩效评价工作一般按照以下程序进行:
(一)确定绩效评价对象;
(二)下达绩效评价通知;
(三)确定绩效评价工作人员;
(四)制订绩效评价工作方案;
(五)收集绩效评价相关资料;
(六)对资料进行审查核实;
(七)综合分析并形成评价结论;
(八)撰写与提交评价报告;
(九)建立绩效评价档案。
备注


 变化十六:

绩效评价委托第三方的要求进一步细化


比较

内容

绩效评价委托第三方要求
新办法
财政和部门评价根据需要可委托第三方机构或相关领域专家(以下简称第三方,主要是指与资金使用单位没有直接利益关系的单位和个人)参与,并加强对第三方的指导,对第三方工作质量进行监督管理,推动提高评价的客观性和公正性。
 
部门委托第三方开展绩效评价的,要体现委托人与项目实施主体相分离的原则,一般由主管财务的机构委托,确保绩效评价的独立、客观、公正。
老办法
根据需要,绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施。财政部门应当对第三方组织参与绩效评价的工作进行规范,并指导其开展工作。
备注


 变化十七:增加了绩效评价结果的反映形式


比较

内容

绩效评价结果反映形式
新办法
单位自评结果主要通过项目支出绩效自评表的形式反映,做到内容完整、权重合理、数据真实、结果客观。
财政和部门评价结果主要以绩效评价报告的形式体现,绩效评价报告应当依据充分、分析透彻、逻辑清晰、客观公正。
绩效评价工作和结果应依法自觉接受审计监督。
老办法

备注


 变化十八:绩效评价结果应用更加具体明确


比较

内容

绩效评价结果应用
新办法
各部门应当按照要求随同部门决算向本级财政部门报送绩效自评结果。
部门和单位应切实加强自评结果的整理、分析,将自评结果作为本部门、本单位完善政策和改进管理的重要依据。对预算执行率偏低、自评结果较差的项目,要单独说明原因,提出整改措施。
 
财政部门和预算部门应在绩效评价工作完成后,及时将评价结果反馈被评价部门(单位),并明确整改时限;被评价部门(单位)应当按要求向财政部门或主管部门报送整改落实情况。
各部门应按要求将部门评价结果报送本级财政部门,评价结果作为本部门安排预算、完善政策和改进管理的重要依据;财政评价结果作为安排政府预算、完善政策和改进管理的重要依据。原则上,对评价等级为优、良的,根据情况予以支持;对评价等级为中、差的,要完善政策、改进管理,根据情况核减预算。对不进行整改或整改不到位的,根据情况相应调减预算或整改到位后再予安排。
老办法

财政部门和预算部门应当及时整理、归纳、分析、反馈绩效评价结果,并将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。
对绩效评价结果较好的,财政部门和预算部门可予以表扬或继续支持。
对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的,财政部门和预算部门可予以通报批评,并责令其限期整改。不进行整改或整改不到位的,应当根据情况调整项目或相应调减项目预算,直至取消该项财政支出。
备注


 变化十九:绩效评价结果公开要求更加明确


比较

内容

绩效评价结果公开
新办法
各级财政部门、预算部门应当按照要求将绩效评价结果分别编入政府决算和本部门决算,报送本级人民代表大会常务委员会,并依法予以公开。
老办法

绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开。

备注


 变化二十:绩效评价法律责任要求更加明确


比较

内容

绩效评价法律责任
新办法
对使用财政资金严重低效无效并造成重大损失的责任人,要按照相关规定追责问责。对绩效评价过程中发现的资金使用单位和个人的财政违法行为,依照《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定追究责任;发现违纪违法问题线索的,应当及时移送纪检监察机关。
各级财政部门、预算部门和单位及其工作人员在绩效评价管理工作中存在违反本办法的行为,以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的,依照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国监察法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任;涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。
老办法

在财政支出绩效评价工作中发现的财政违法行为,依照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等国家有关规定追究责任。

备注


除以上二十个方面的变化以外,新办法删减了老办法关于绩效目标(共计六条)、绩效报告和绩效评价报告(共计四条)的条款规定,不再对绩效目标进行具体规定、也不再区分绩效报告和绩效评价报告,统一归为《项目支出绩效评价报告》。同时,新办法为确保绩效评价工作的操作性,专门提供了项目支出绩效自评表、项目支出绩效评价指标体系框架、项目支出绩效评价报告的参考格式,用于开展绩效评价工作。


日浩认为,新办法既是全面实施预算绩效管理的中央顶层设计的要求,也是近十年预算绩效评价实践经验的总结提炼,标志着我国全面实施预算绩效管理在绩效评价领域迈出了坚实的一步,必将对全国各级政府财政部门、主管部门及第三方机构产生深远影响,具体如下:


相关主体

新办法的影响
财政部门
办法明确规定单位项目支出全面纳入绩效自评,要求各部门随同部门决算向本级财政部门报送绩效自评结果、金额重大项目中期评价成果,有助于财政部门实施项目绩效监督和事后绩效评价。有效的绩效监督和严格的财政纪律将有力地促进财政管理方式转变,提升财政支出效率。
预算部门
(单位)

一方面,办法的实施将提高对预算部门(单位)实施绩效评价的要求,处罚力度的加大将提高预算部门(单位)对项目支出绩效评价的重视程度。另一方面,对预算部门(单位)相关人员的专业素质和实操规范性提出了更高的要求。

第三方机构


办法在规定项目支出绩效评价时可以委托第三方机构或专家参与实施的同时,对第三方的工作提出了更高的要求。一是办法规定第三方应与资金使用单位没有直接利益关系的单位和个人,要求体现委托部门(单位)与第三方相分离的原则,确保绩效评价的客观公正;二是要求委托部门(单位)对第三方日常工作进行指导,对工作质量进行监督管理,这将增加第三方的工作压力;三是办法对结果上报的要求更加严格,这对第三方工作人员的专业素质、撰写能力提出了更高的恶要求。


为贯彻落实全面实施预算绩效管理的精神,结合新办法关于项目支出绩效评价的相关规定,日浩将结合上百家深圳市行政事业单位绩效评价项目案例的实践经验,后续将分期专题解读《项目支出绩效评价办法》的相关规定和具体实践,助力深圳市、区两级2020年基本建成具有深圳特色的全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。


敬请关注。

 

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